詹純烈：國民大會行使創制複決權之研析

       權能區分爲五權憲法的基本原理。權者係政權，屬於人民；能者係治權，操諸政府。政府要有充分的能力以治事；人民要有完整的權力以節制政府。兩者區分顯明，確保權限平衡，各得其當，各盡其責，然後一國之政治乃能發揮最大的效能。




        所謂政權，卽選擧、罷免、創制、複決四權，就是國父的政權主張。這四種人民的權，謂之充分的 民權，亦屬直接的民權。人民唯有直接行使此四種充分的民權，對官吏與法律予以確實的管理節制，人民有｢權」的理想，才能實現。




        國父對行使四權的方法，在其手訂的｢建國大綱」中有明顯的規定。「建國大綱｣第九項：『一完全自洽之縣，其國民有直接選擧官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創制法律之權，有直接複決法律之權。』又第二十四項規定：『憲法頒布之後，中央統治權則歸於國民大會行使之，卽國民大會對於中央政府官員有選擧權，有罷免權，對於中央法律有創制權，有複決權。』由此可知，四權之行使，在縣級由人民直接爲之，在中央則由人民委託國民大會行使之。有謂由國民大會行使四權，乃間接民權，而非直接民權。當然，以吾國這樣一個廣土衆民的國家，全國人民欲直接參預中央政事，事實上是不可能的，於是不能不委託少數聰明才智之士，代爲司理政事，人民只保留了控制代表之權。蓋國民大會代表，由人民所選出，純屬代表人民的意志，故無傷於民權的直接性。




        我國現行憲法，對於人民行使四權，第十七條載曰：『人民有選擧、罷免、創制及複決之權。』又 第十二章中關於選擧、罷免、創制、複決復有原則性之規定。同時關於選擧方面，第一二九條載曰：『本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。』至於中央官員之選擧與罷免，憲法第二十七條規定國民大會之職權一款選舉總統、副總統。二款罷免總統、副總統。且於行憲之前，制訂各種選擧罷免法，如國民大會代表選擧罷免法，總統副總統選擧罷免法，立法委員與監察委員選擧罷免法等，以爲人民行使選擧權與罷免權之依據。


        創制權與複決權係人民直接立法之權，憲法對於人民直接行使之立法權，第一二三條載曰：『縣民 關於縣自治事項，依法律行使創制複決之權，對於縣長及其他縣自治人員依法律行使選擧罷免之權。』第一三六條則載曰：『創制複決兩權之行使，以法律定之。』目前吾國尙未制訂省縣自治通則、省自治法、縣自治法、創制法及複決法等，故縣之創制複決兩權迄未行使。


        至於國民大會行使之中央創制權與複決權，除了憲法第二十七條國民大會職權中第三款修改憲法， 第四款複決立法院所提憲法修正案之規定外，同條末款復規定『關於創制複決兩權，除前項第三、四兩款規定外，俟全國有半數之縣市曾經行使創制、複決兩項政權時，由國民大會制定辦法並行使之。』基此，可知國民大會除却有修改憲法及複決憲法修正案之權外，對法律之創制權與複決權均受凍結，而未能行使。這說明了現行憲法對國民大會職權一再削弱，馴致國父五權憲法之理論精華，被摧毀無疑，良用惋痛。


        一國之政治除了治人外尚有法治。人民於享有對人之政權外，必須享有管理法律之權，才能確切充分的保障。創制權與複決權互為因應對待，旨在管理法律者也。創制以興國民之利，複決以除國民之害，乃屬政權之精髓。我國當時為了因應時勢之需要，不得省市過半數完成自治，而提前施行憲政。而行憲伊始，共匪全面叛亂，大陸淪陷，過年數省市實行地方自製，遂遙遙而未有定期。茲行憲已屆十一載，檢討十一年來憲政實施之利弊得失，國民大會之行使創制複決兩權，自不能膠柱鼓瑟，長此因循了。


        値玆國民大會三次會議：召開之前夕，國大代表正致方硏議如何行使創制複決兩權問題，筆者不揣謭陋，略抒一得之愚，用供參考焉。


一、國民大會行使創制權複決權之重要


        創制權(initigive)係人民直接參與立法之權。人民以法定的手續，將其所需之法律案交付選民投票表決或交立法機關制訂法律，此卽謂之創制權。前者稱爲直接接創制，後者則謂之間接創制。良以法律與人民有切身之利害關係。舉凡有利於人民之法案，人民應有權提出決定，其目的在促使人民自動而合法的照顧其本身利羞。


        本來國家旣設有立法機關，由人民選出之議員組成之，專司立法工作，又復何需乎人民自行直接立法呢？緣以近代民主政治機關，由於政黨政治發達，政黨每易爲少數人所操縱，有逐漸忽視大多數民意的傾向。故二十世紀初葉遂有創制權之興，旨在防範立法機闕不依人民意志立法，人民可以自行立法。然此並非否定立法機關之職權，而是在立法機關不依人民意思立法時，始宣告行駛之。


        我國的創制權列爲四權之一，較諸世界民主國家祇為選擧權之部分，尤有所不同，故應特別重視，使之能在人民直接立法原則下，發揮最大之效力。稽諸吾國憲法規定，中央與地方採均權制。有全國一致性者，由中央立法並執行之；有全省一致性者，由省立法並執行之，有一縣之性質者屬於縣。不過地方之立法，一以不牴觸國家法律爲限。我國幅員遼廣，人口衆庶，關於中央立法之創制權，萬難將每一法案悉交付全國選民投票。於是依照｢建國大綱｣的規劃，中央立法之創制權歸國民大會行使之。


        國民大會旣代表全國人民行使創制權，自可作制定法律之提議。制定法律之權，原屬於立法院，國民大會有創制權，用以推應立法院的立法工作，促使立法院制定人民需要的法律。


        論者有謂：行憲十一年來，立法院在立法方面尚無越軌情事發生。因爲立法委員大多數爲執政黨黨員，靠執政黨之潛默運用，固屬民主政治之常規；但政黨運用，行之日久，必偏差變質，反不如由國家建立正常制度，由國民大會制定創制全實施辦法行使之，乃屬正本淸源之道。


        次論複決權(referendum)。複決權與創制權同屬人民直接立法之權，兩者作用相同，惟其效果則殊異。複決權乃人民對議會所議決之法律，行使最後決定權。立法之權，固操諸議會，然議會如濫用職機，制定違反民意的法律時，則人民不能不予以糾正。此即複決權之所由形成者也。


        就世界民主各國之先例，大別可分爲諮詢的複決權與批準的複決權，强制的複決權與任意的複決權此四種複決權之意義，本文第三節中在予析述，茲不贅。


        國父主張人民之政權應包括有複決權，且列為四權之一。在使人民對現行法律及未來之法律，以人民利益之立場，決定其應否存在或成立。


        依照吾國憲法之規定，地方之法案由自治縣之人民直接行使複決權，國家的法律則由國民犬會複決之。國民大會有複決權，對於立法院所制定的法律，有最後之決定權，曰在防止立法院濫用職權，制定違反民意的法律。


        行憲十一年來，立法院所制定的法律，大致尚能切合人民與國家的需要。惟間中亦有為社會人士及輿論所非議者。如司法院組織法之修改，大法官會議法之制定，均未盡如人意；尤其對於律師法中任立法委員三年後可執業律師之規定，始終保留而不廢止，此顯有維護其本身利益立法之嫌。輿論雖時有指責，立法委員卻置之不理，無所忌憚。這就非靠國民大會行使複決權，予以糾正，勢將無法加以限制矣。


        綜上所述，國民大會之行使創制複決兩權，就國父建國的理論及實施綱領之規定，應與選擧罷免兩 權同時並行。衡諸我行憲十一年來情形，爲防止立法院之專斷失職，創制複決兩權之行使，尤爲當務之急。能如是，不獨可矯正今日政治之輕重失馭，且宏民生憲政之績效也。


二、憲法限制國民大會行使創制複決兩權之原委


        我國現行的憲法，係根據政治協商會議所決定之憲法修改十二項原則，擬訂「五五憲草修正案」而經制憲國民大會修正通過後頒布的。其中關於中央政制之設計，根本破壞了五權憲法的基本原則。在制憲當時，所謂『民主黨派人士』，以議會政治(卽內閣制)的觀點，從立法院議會化入手，來否定五權憲法的政府制度。結果這種政制，旣非英國典型的內閣制，又非徳國威瑪憲法和法國第四共和「議會無政府政治｣的變態內閣，更非美國型的總統制的政府制度。在整個政制之內，代表人民行使政權的國民大會，職權被剝奪殆盡，總統的實際職責亦受縮小，考試院與監察院率皆不能發揮典應有的功能，僅存者惟有立法院與行政院二者之制衡對抗而已。故謂五權憲法政制的精神，在現行憲法中名存而實亡，應不爲過也。


        當時政協的『民主黨派代表』，旣蓄意推翻五權憲法的中央政制，國民大會職權之遭剝奪，殆屬必 然。以下就憲法限制國民大會行使創制複決兩權之原委，略爲析述之。


        政治協商會議決定憲草修改十二項原則，關於國民大會之修改原則第一項第四點爲『創制複決兩權 之行使，另以法律定之。』又於五五憲草修正案中，規定國民大會職權末項如下：『關於創制複決兩權之行使，除前項三、四兩款規定外，俟全國有半數之縣市曾經行使創制複決兩項政權時，由國民大會制定辦法並行使之。』


        就上述的條文觀之，顯然不欲國民大會行使創制權與複決權。至其牽强的解釋，則謂為使我國憲政經若干年實施以後，俾經驗累積，優劣判明，然後再由間接民權而步至直接民權，庶不致中途顚蹶，貽誤憲政之推進。事實上，他們一貫主張將國民大會歸於無形，憲章條文這様的規定，目的仍係將國民大會行使直接民權一事，令其無時限的延期罷了。


        當時『民主黨派』的代表，爲什麼堅持將國民大會歸於無形的主張呢？他們主要的立論，對國父權能區分論是多所非議的。他們認為政權與治權的劃分，在觀念上或可爲之，而實際政治的運用，不僅行不通，亦不適乎民主政治的要求。其次，他們認爲國父主張的是直接民權，直接民權的政治制度，若從民主政治的純理論言，當然是一種進步的政治。不過，直接民權應由人民｢直接行使」，不能由｢人民的代表」行使，否則，理論旣講不通，亦失却其所謂「直接」的意義。世界民主國家行使創制權與複決權，係由人民直接投票，自不能有間接的代表代爲投票。故國民大會行使這種民權，仍非直接民權，乃屬間接民權。再則他們認爲中央民意機關，旣有國民大會可創制法律和複決法律，同時立法院復有有議決法律之權，是則中央有兩級立法機關，立法原則與具體立法之間，極難絕對劃分的。如果同爲行使間接民權的國民大會，旣可創制立法原則，復可複決法律，勢必導致行政與立法兩院無所遠從。苟以國民大會爲代表人民的機關，立法院爲純立法技術的機關，於是，顧名思義，國民大會仍屬代議制度。在這樣的代議制度之下，經由立法程序控制行政權活動的手段，國民大會幾完全沒有。這種民主政治，實際上連代議制度更不如了。換言之，國民大會僅握有議決立法原則，和複決立法院所通過的法律案之權，是不足以控制行政權之活動的。


        歸納當時他們反對國民大會行使創制權和複決權所持的論據有三：(一)反對國父五權憲法之權能區分的政治理論。(二)國民大會之行使創制權與複決權並非直接民權，仍屬間接民權。(三)中央有國民大會與立法院兩級立法機關，立法原則與具體立法之間甚難劃分，況且國民大會旣不具有控制行政之權，其政治效能連代議制度猶不及了。


        五權憲法的基本理論，在乎權能區分。旨在補救歐美代議制度之權能混淆，或以權害能，或以能害 權之弊端。故不以模仿代議制度爲能事，而以權在人民，能在政府，兼顧主權在民與政治的效能兩者，求一國之長治久安。此爲國父設計之主要目的。誠然，五權憲法爲我國父所獨創，不獨在吾國歷史上係一種最新的政治制度，卽在世界各國憲政史上亦屬創制。我們爲什麼不能實行這種政制，而必須模仿外國的代議制度呢？他們固執這種偏見，我們認爲是不可思議的。他們在政治理論上反對權能區分，從國父的遺敎中有了充分的答覆，我們不必多費筆墨予以辯釋。何況行憲十一年來，事實旣證明現行憲法之中央政制，缺陷諸多，適足以證明他們當時所持論據之謬戾。不過，他們之所以存心反對國父的政治理論，是另有政治陰謀的。


        至言國民大會代表人民行使政權，仍屬間接民權問題，誠然，以中國這樣一個廣土衆民的國家，每罷免一官吏，或複決創制一法律，均須取決於全國公民，事實上，焉有可能？國父的政治理論，旣反對代議制度而主張直接民權，故將理論與中國的實際情形予以調和。國民大會之設置，乃基於事實之需要也。然此並非遷就事實，而放棄直接民權之理論。蓋國父理想中的國民大會，雖係各縣代表所組成之機構，形式上似屬間接民權，而精神上、實質上仍屬直接民權。遺敎中之所謂代表，係以人民的意見，視爲代表之意見，並非以代表的意見，視爲人民之意見。國父曾曰：『政治主權在於人民，爲人民之代表者，或矣人民之委任者，祇盡其能，不竊其權，予奪之自由，仍在人民。』卽此之謂也。


        尤有進者，各國的政治學者，對議員的性質，有兩種不同的見解一種主張議員係選民的委任代表，爲防止議員違反民意，採用「授權命令｣的辦法，議員依照選民的旨意，行使職權，對選民負責，以選民的意見爲議員的意見。另一種主張議員是選民法定的代表，依照免律代表選民，以議員的意見，為選民的意見，議員不必對選民負責。國父原主張政權係由人民直接行使的，國民大會代行政權，乃屬因應中國實際情形的一種權宜辦法。故就遺敎的精神而論，國民大會代表自係縣民的委任代表，屬於上項兩種政治見解中之前一種，縣民畀與代表以「授權｣，行使職權，代表如違反縣民意旨時，得依法行使罷免權予以罷免之。於是國民大會代表，僅爲縣民之代言人，其言論主張，不能違反民意。同時人民雖未親自參與中央政事，旣有代表代爲行使政權，其效果與直接參與，當無二致。是故代表卽屬人民，國民大會所行使者，自係直接民權矣。


        再言中央有國民大會與立法院兩級機關立法，則權限難以劃分問題，這顯屬存心曲解民權主義與五權憲法的理論。就國父遺教立論，國民大會所行使的創制權與複決權，並非中央所有的法律，均由國民大會制定，更非立法院所決定的法律，槪須經國民大會複決，僅係為防止立法院怠於職權時，則國民大會代表人民意旨，行使創制權，以制訂有利於國家和人民的法律，同時為防止立法院如濫用職權，制定違反民意之法律時，則國民大會乃代表人們予以複決糾糾正之。至於國民大會行使創制權的辦法，可規定僅決定法律的原則或綱領，法律之條文由立法院負責起草。如此，則所謂中央有兩級機闕立法，權限難分之說，應屬多餘之顧慮。就以上的析述，可知現行憲法之限制國民大會行使創制複決兩權之原由了。


三、各國行使創制權複決權之規例


        五權憲法的政治制度，較優於各國的三權分立制，殆爲現今政治學者之所公認。不過我國行憲歷史 爲時尙短，在憲政之實際運用上，自不能不有所借鏡於歐美民主國家。尤其關於行使創制複決兩權，在我國憲政史上，尚屬創擧，更須借助民主各國的規例，用資參證。爰綜述各國行使創制權與複決權之實況如次：


        創制與複決乃人民直接立法之謂。世界民主國家之行使直接立法者，首推瑞士。瑞士於一八九二年 公佈｢公民創制聯邦憲法修正案提出及表決程序法」，乃屬創制權之肇始。繼對普通法律亦有創制之規定。


        美國於一八九八年南達科他州 (south Dokota)首先實行創制權，及後各州相繼仿行。繼之自德國威瑪憲法採用創制權後，乃普及於世界各國。採用直接立法，主要目的的有三：(一)人民有不信任議會之心，故除間接參政以外，復採直接立法，以矯正代議政治之弊。。(二)採用人民直接立法，乃欲擧人民參政之實。(三)在議會政治之下，爲解決議會與其他機關的衝突，提交人民授票表決之，各國採行直接立法目的固如此。不過行使創制權與複決權的機會並不多，祇是爲了創制複決之權，旣可促使議會重視民意，不敢輕易制定違反民意之法律，尤可解決議會與各機關之糾紛，仍不失爲有積極性之作以下就創制之方式、創制之範圍與創制之程序略爲析述之：


        (一)創制之方式：各國行使創制權之方式，槪分爲直接創制、間接創制、與直接間混合制三種。係由公民提出創制申請書，交付受理機闢依法審議，如合乎程序察核無誤後，遂公告廣付選民投票。間接創制，係公民提出之創制案，經審核合序法定手續，卽交付立法機關審議，立法機關如同意遂制成法律，無須提交公民表決。反之，倘立法機關不同意，則於下次定期選擧中提交公民表決。至所謂混合制，乃兼採直接間接兩種方法行之.：有以案情窗分者，如憲法修正案採直接創制，普通法律案用間接創制；有以創制案簽署人數之多寡分別者，簽署人數衆者交公民直接投票，人數少者則交議員審議；尙有以時間區分者，如創制申請書提出在定期選舉四月以前，遂交公民直接投票，如提出時間過暫，未能使人民瞭解法案內容者，則交議會審議。


        (二)創制之範圍：各國對創制權行使之範圍，因國情之不同，故規定頗不一致。有的國家祇許人民對憲法行使創制權，如瑞士、德、奧等國；有的國家却不許人民行使憲法修正案之創制權，如美國聯邦憲法卽不許人民有創制權。不過凡屬行使創制權的國家，對普通法律均有創制權，祇是對法律創制之範圍 予以跟制耳。就普通而言，限制創制中，又有「不許創制」和「限制創制｣之分。不許創制者，如國體及 領土之變更，有關財產負擔案件，宣戰媾和締約戒嚴，動員及復員等置大事件，均不許人民有創制權。 至於限制創制者，如設立機構案，涉及人事案，行政區域之變更或廢止案，大致皆在限制之內。不過，各國法律規定不許創制和限制創制之範圍，各有不同，上項所列祇不過槪擧其例爾。此外尙有些國家規定人民對於憲法及法律均可行使創制權，並無任何很制。


        關於公民創制法案，是原則的創制，抑屬完整條文的創制，各國規定不一。有的國家規定創制案僅能提原則，有的國家規定必須提完整的條文。提條文，恐公民草擬法案，流於粗疏而不周延，提原則， 復顧慮將來立法機關擬訂條文時，與原案主旨有異。這樣兩種規定各有利弊得失也。


        (三)創制之程序：各國之創制權，亦屬選擧權之一種，故稱之爲創制的選擧(initiative election)，一般的選擧方法與程序大致是適用的。其進行之程序，分爲簽署創制法案之申請書，受理機關之審核，公告辯論，立法機關審議，創制案交付，公民投票等步驟。其中關於創制案之簽署申請書，須獲得若干公民之違署，各國法律規定不一。瑞士憲法規定人民對於修改憲法之動議、須有五萬公民以上之簽署，或八邦以上之提議。德國威瑪憲法規定滿十分一之選民，始可請求制定法律案。美國各州，對創制案提出之蓮署，有者規定爲選民選數百分之十五，不過，由於提出法案牲質之不同，規定簽署人之此例數亦不一，如憲法修正案規定比例數較高，普通法律案則此例數較低也。


        至於創制案之效力，通常是優於普通法。凡創制案成立之後，普通法律與之牴觸者應予修改。同時 創制案之修改或廢止，美國各邦多規定非三年(有定為二年者)後，不得提出修正或廢止，以保障其效力。


        次述複決。玆就複決之種類、複決之範圍與複決之步驟，略爲分析之：


        (一)複決之種類：各國對複決權之運用，各有不同，大別可分別諮詢的複決(referendum of consultion)與批准的複決(reterendum of rafification)，强劁的複決(obligatory referendum)與任意的複決(facultative ref erendum)等四種。凡法律之制定或修改，議會應於事前徵得人民之許可者，謂之諮詾的複決。至法律之制定或修改，事前不必徵得人民的同意，但於法律完成之後，仍須獲得人民之批准者，謂之批進的複決。凡議會旣通過之憲法修改案或法律案不問性質如何，須付諸公民 複決，獲過半數之可決，始能成爲正式法律案者，謂之强制的複決，亦稱法定的複決。凡經議會通過之法律，原則上不必經人民複決，祇是法律案公佈後，逾法定時間則發生效力，不過在法定時間內，如有法定數目公民簽署之請求，或政府提交人民複決，經多數之可決後才能成爲正式法律者，是謂之任意的複決。


        (二)複決之範圍：複決權行使之範圍，就複決法案之性質可分爲三種：(1)憲法之複決。(2)普通法 律案之複決。這種複決又有廢法複決與拒法複決之別。凡旣生效之法律，人民認爲有未當，而立法機關 復不同意修改或廢止時，得提請複決，是謂之廢法複決。至未生效之法律，人民認爲有不當，經由複決方式拒止其生效，是謂拒法複決。世界行使複決權的國家，爲求複決權完整之行使，對拒法和廢法兩種複決，均加以規定而有效行使之。(3)國際條約之複決。


        次就法之內容，複決範圍亦可分爲三種：(1)全部或一部之複決，卽對複決之法律，作一部份之修政或全部之否決。(2)已生效未生效法律或被否決法案之複決，凡對旣生效法律之複決，謂之廢法複決，對未生效法案之複決，係指立法機關已通過之法案，尚未生效前，交由人民複決之。其結果如複決案獲多數之通過，該法遂無效；反是，如複決未獲通過，則該法仍舊有效。又有被議會否決之法案，得由政府提請人民複決，或由人民請求複決。如複決通過，則該案雖議會否农，仍可成爲法律.。(3)限制複決。有些法案限制人民複決，卽不許人民複決，如緊急法案、財政法案等等，各國通常規定不許交付複決的。


        (三)複決之步驟：複決權行使可分爲三個步驟：(1)複決案之提出——複決案之提出，因法案性質 之殊異，其方式亦各不同。有曰「法定提出」者，卽依法必須擧行複決之案；有稱「公民提出｣者，經法定數目公民之簽署，而提出複決。有謂｢政府提出」者，政府認爲議會通過之法案，窒碍難行，或因議會所否决之法案，勢在必行，亦得提交人民複決。有稱「議會提出」者，議會意見不一致，或參衆兩院有爭執，或因重大事件，議會爲避免責難，而提請人民複決。(2)公告--受審理複決案機關，經審查申請合乎法定手續後，遂予公告。(3)投票複決案之投票，祇能作可否之選擇，以過半數之公民通過之。


        再言複決案之效力，大致優於普通法律。普通法律與之衝突者應予修改。至複決案之修改與廢止， 大多數規定於二年之內不得提出之。


        以上所述爲世界民主各國行使創制權與複決權之實例。各國對此兩權均由公民直接行使。而我國本 諸憲法之規定，地方之法案由自治縣公民行使創制複決權；中央法律之創制與複決則由國民大會行使之。故上項所引民生國家行使兩權規例，其行使之主體與我國國民大會旣不相同，不過，藉此以供國民大 會擬訂行使創制複決兩權實施辦法之參考耳。


四、國民大會制定創制複決兩權實施辦法之幾項原則


        國民大會在國父遺敎中是一個非常重要的機構，爲權能區分理論之精華所在，其所把握者乃代表人民行使四權。惜我國現行懣法，所規定者僅選舉與罷免兩種不完整的權限耳。玆行憲已屆十一年，國民大會爲期名實相符行使四權，實施創制複決兩權，自屬急切之圖。至於國民大會行使此兩權之辧法，應 如何擬訂呢？筆者爰依據國父遺敎的精神，憲法之規定，復參酌民主國家行使之規例，並就行憲以來所得之經驗，擬具國民大會制訂創制複決兩權實施辦法之幾項原則如下：


甲、國民大會行使創制權與複決權的先決條件


        一、國民大會依據現行憲法的規定，每六年開會一次，必要時得召集臨時會議，以這樣長久的時間 才集會一次，如何能代表人民行使政權呢？國民大會爲行使創制、複決兩權，則應每年集年集會一次。此幾爲現今論政者多數之主張。而每次集會以二十日爲度，最長不得超過三十日。至其集會應由國民大會自行召集之。


        二、修改憲法，相度目前的情勢，恐難實現。但爲了總統連任問額，與國民大會行使創制權複決權 問題，惟有增訂動員戡亂時期臨時條款以求解決之，以臨時條條款暫時限制憲法中某些條文的作用。國民大會行使創制複決權，旣受憲法第二十七條末項之限制，玆為權宜計，關於兩權行使辦法擬暫定名為「動員戡亂時期國民大會實施創制複決暫行辧法」。此項暫行辦法，一俟修憲再予修訂之。




乙、關於行使創制權部份


        一、創制之方式：我國關於中央法律之直接創制由國民大會代表人民代為行使。故其創制的方式，旣非各國的直接創制，亦非間接創制，更非混合創制。筆者以爲可稱「授權命令創制｣或「委任創制｣。蓋國民大會代表係選民的委任代表，以選民之｢授權命令」行使職權，故稱之。


        二、創制之範圍：


        (一)我國憲法之修改一，明定為國民大會之權責。國民大會之修改憲法，憲法第一七四條載明，故 在創制實施辦法中不必予以規訂。


        (二)各國行使創制權時，對國家法律有｢不許創制」與｢限制創制」之規定。而我國國民大會乃代表人民行使創制權，對中央一切法律均應有權創制，不受任何限制，蓋國民大會行使創制權，旨在防止立法院之怠忽職權時，而自行創制立法，其創制之範圍，自不可有所限制，俾免失却創制之作用，以擧主權在民之實也。


        (三)國民大會之創制權，因受事實所限，其對法律創制之形式，祇宜決定法律之原則或綱領。至完整法案的條文，仍由立法院負責草擬。吾國憲法專家學者，僉認國民大會，集二三千代表於一堂，而每次集會時間亦暫，對法津案之條文自難從容研截，故對法律案祇能原則之創制，此種論點自可採納。


        三、創制之程序：


        (一)國民大會代表對創制案之提議，須若千人連署，這是値得硏究的。簽署人數如規定太多，深恐法案難於提出；反之，如規定太少，復有易滋流弊之虞。玆參酌憲法中關於修憲之規定，與國民大會組織法及總統副總統選擧罷免法的規定，擬定每一法案創制之提議，須代表二百人以上之連署，較爲切合實際要求。


        (二)創制法案之提議，須敍明理由、提出法案之原則，送由國民大會秘書長，就其簽署人數是否足額予以審查，並將創制全文、簽署人姓名、提付討論日期等一併公告，俾全國人民與輿論有機會硏时，並表達其意見。


        (三)創制案之提議，應於每年國民大會集會前三個月提出，二個月前公告之。


        (四)創制案提出大會後，由大會設審查委員會先予審查，審查委員由主席團遴選代表中對創制案具有專門學識及硏究者若干人，提請大會決定之。


        (五)根據國民大會組織法之規定，大會非有三分之一以上人數之出席，不得開會；針創制案之決 議，以出席代表過半數同意爲之。


        (六)創制之法案通過後，由國民大會主席團以一份抄送立法院草擬法案條文，一份送請總統備查。立法院收到國民大會創制法案後，應於該次會期中完成法律案。一面咨請總統公佈之，一面抄送國民大會提出下次大會報告，如國民大會認爲法案條文有違原擬原則，得予以複決修正之。 


        四、創制案之性質；創制案之效力優於普通法律；創制案成立後，普通法律與之牴觸者應卽修改。


         至創制案之修故或廢止，須時行三年之後，始得由國民大會提出修改或廢止，以保障其效力。        丙、關於行使複決權部份


        一、複決之方式：國民大會行使複決權，其複決之方式，爲避免政權過份干涉治權，自應採取任意 複決。基於事實限制，所謂諮詢的複決、批准的複決或強制複決等，均未可採用也。


        二、複決之範圍：


        (一)憲法賦予國民大會複決立法院所提憲法修正案之權，故在複決辦法中不必規定憲法修正案之複決。


        (二)國民大會對國家一切法律，均可行使複決權；對任何法律之一部或全部，均可予以修正或否決。至所複決法案之範圍，應不受任何限制。


        三、複決之步驟：


        (一)複決案之提出。複決案因性質的不同，其提出方式亦有異。國民大會旣行使複決權，代表自可作複決案之提議。不過，爲表示對國家法律複決之審愼起見，其連署人數須有代表三百人以上爲之。依據國父遺敎之精神，複決案亦可由行政院提出；惟受現行憲法所限，在暫行辦法中不予列入。


        (二)複決法案之提議，須敍明複決案由，送由國民大會秘書長審查，並將複決案全文、簽署人姓名、提付討論日期公告之。同時將副本兩份，分送立法機關與執行機關，限期詳述該法案立法經過與執行情形答復國民大會，並由國民大會秘書處一併公告之。


        (三)複決案之提議，應於每年國民大會集會前四個月提出，三個月前公告之。


        (四)複決案提出大會後，由大會主席圑遴選若干代表組織複決案之審查委員會，先予審查；同時舉行審查會議時，得邀請立法機關與執行機關負實人列席說明，以供審查之參考。


        (五)複決案之表決，以投票方式行之，以出席代表過半數通過之。


        (六)複決案通過後，由國民大會主席圑咨請總統公佈之。


        四、複決案之性質：複決案效力優於普通法律，與之衝突者應卽修改。至複決案之修改與廢止，擬規定於二年之內不得提出。


        以上試擬國民大會制訂創制複決兩權實施辦法之幾項原則，乃筆者膚淺之見，倉卒脫稿，疏漏不周，自所難免，然旨在抛磚引玉爾。